習近平總書記指出，要積極推進我國應急管理體系和能力現代化，并強調運用法治思維和法治方式提高應急管理的法治化、規范化水平。2024年10月，中辦、國辦《關于進一步提升基層應急管理能力的意見》（以下簡稱《意見》）正式發布；同年11月，新修訂的《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）頒布施行；2025年初，中共中央、國務院正式印發《國家突發事件總體應急預案》。這些都為進一步完善基層應急管理體系、打造基層應急管理格局、提升基層應急處置能力，提供了堅實的法律支撐。近年來，各地黨委政府高度重視基層應急管理工作，不斷健全完善基層應急管理組織體系，全力打造共建共治共享的應急管理格局，基層應急處置能力和治理效果得到顯著提升。基層應急管理體系和能力建設，事關中國式現代化建設的全局，需要我們進一步深化體制機制改革，在法治軌道上推進基層應急管理體系和能力現代化。
推進責任法定，健全基層應急管理體制
《突發事件應對法》對黨的領導、統一指揮和上下聯動等重大原則進行了立法，但若不能錨準責任法定，及時出臺實施細則，明確責任體系，將不能很好地實現《意見》要求的“理順應急管理體制”目標，也會導致基層在應急管理實際工作中出現“有要求、無責任”“想問責、無依據”等情況。一要在政治上定責，完善基層應急領導制度。結合高效權威的國家安全領導體制建設，以集中統一、高效權威為目標，以明確上級黨委的政治責任、基層黨組織的領導責任、基層黨政一把手的第一責任為重點，在黨內法規制度中建立完善黨組織對基層應急管理工作領導責任的相關規定，實現黨領導基層應急管理工作的規章制度和國家應急管理法治相應條款的有效銜接。二要管理上定責，完善基層應急指揮制度。以統一指揮、一體應對為目標，在縱向上形成以明確縣、鄉鎮（街道）、村（社區）三級指揮體系科層式職責為重點內容的責任清單，在橫向上形成以明確黨政一把手為總指揮、班子成員或相關部門負責人為副總指揮、村（居）企業負責人為成員的應急管理指揮部人員職責為重點內容的規章制度，實現對突發事件研判、決策、組織、指揮、協調等管理責任的法定化。三要治理上定責，完善基層應急聯動制度。以第一時間信息共享、第一時間聯動響應為目標，在“線”上，建立完善以明確應急管理部門高位協調地位和職責為重點內容的規章制度；在“面”上，建立健全以明確屬地管理方信息共享時限及責任、基層應急委（所）調度發起時限及責任、應急成員方聯動響應時限及責任為重點的責任清單，實現對突發事件信息共享、聯合調度、聯動響應等治理責任的法定化。
推進程序法定，完善基層應急工作機制
《突發事件應對法》作為突發事件應對領域基礎性、綜合性法律，需要在工作流程銜接、操作標準制定等方面進一步細化，否則將會導致“衡量標準難確定”“裁量標準太寬泛”等問題。一要措施確定化，規范基層應急工作流程。細化預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、恢復與重建等方面的法定流程與銜接制度，建立健全覆蓋突發事件全過程的各程序具體內容，推動形成隱患排查、風險識別、監測預警、及時處置的全流程無縫對接的閉環體系。二要標準確定化，細化基層應急操作指南。重點圍繞應急值守、信息報告、指揮協調、應急聯動、綜合保障等研究制定標準規范和操作指南，建立完善職責明確、反應靈敏、運轉高效、保障有力的工作機制，確保基層應急管理工作中各個部分和環節有序銜接、順暢運轉。三要考評確定化，開展基層應急績效評估。堅持“預防與應急并重，常態與非常態結合”原則，建立健全基層應急績效考評制度，重點將基層應急預案體系建設、預警信息發布、應急處置效果等納入基層治理中進行統籌考評。
推進職能法定，夯實基層應急力量體系
近年來，基層應急救援力量持續鞏固，但由于指導、支持應急救援力量建設的政策法規體系尚未形成，各類應急力量在職能劃分上不夠明確、在能力建設上缺乏標準、在有序參與上配合不夠的現象仍然存在，導致“有急一哄上、有勁使不上”的情況時有發生。一要明確職能，推進依法履職。按照符合實際、分類組建的原則，明確各類應急救援力量職責、任務和配置。對由政府組建的綜合性應急救援力量，要制定其專門性“主力軍”應急救援職能及相應任務清單；對由專業部門、專業人員構成的專業性應急救援力量，要制定其專業性“突擊隊”應急救援職能及相應任務清單；對由群團組織、社會志愿服務群體等構成的社會應急救援力量，要制定其支援性“志愿軍”應急救援職能及相應任務清單。科學確定各類救援力量的人員配置、力量配比、任務分配和參與順序，確保各類力量在應急救援過程中梯次參與、有序應對、全面配合。二要明確標準，推進依法建設。綜合性應急救援隊伍建設，需要鄉鎮街道、村（居）社區結合本地災害事故特點細化建設標準。專業性應急救援隊伍建設，需要屬地鄉鎮街道、村（居）社區，聯合專業性企事業單位主管部門，結合單位的發展規模、專業領域、經營狀況等確定建設標準。社會性應急救援隊伍建設，要結合《志愿服務條例》等法律法規，出臺實施意見和細則，對參與力量的資質能力、行業門檻、硬性標準作出制度性要求，對登記注冊、應急響應、服務保障、獎懲評價、救援補償等作出制度性安排。三要明確投入，推進依法保障。按照“屬地管理、分級負責”的原則，建立健全保障各類應急救援力量持續健康發展的政府投入、考核評估、救援補償、獎懲激勵等方面制度，確保各級各部門將基層應急救援隊伍建設和管理工作經費納入預算。
推進權限法定，規范基層應急權力運行
《突發事件應對法》突出“尊重和保障人權”，明確應對措施“應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益，且對他人權益損害和生態環境影響較小的措施”。但在基層實踐中，“一失萬無”“緊急時無法律”容易被擴大解釋，應急權力容易被擴張使用，導致“突發事件應對措施應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應”要求難以有效落實。因此，要推進權限法定，實現應急狀態下權力和權利的平衡。一要規制應急權力的適用。依法治國要求行政應急權力遵守“緊急不避法治”的理念，這與行政應急程序追求效率的現實相矛盾。因此，需要詳細規定應急權力適用條款。尤其是確定應急權力適用需要遵循的原則，如人道主義原則、比例原則、絕對公民權利不可克減原則、程序性日落條款等；此外，對應急權力各類使用主體，要細致劃分其應急權力使用條件和范圍等；對應急權力的使用方式、針對人群和區域等，也應作出相應具體的規定。二要規范對應急權力的監督。《突發事件應對法》規定了一系列關于應急權力規范使用的監督方式，但還應進一步完善行政應急權力監督方面的相關規定，增強監督的可操作性。如，從法律上明確對應急過程各個階段的監督細則，形成覆蓋監督主體、客體、行為（作為和不作為）等全方位、多層次、強有力的行政監督體系網絡。三要規定應急權力濫用的可訴性。我國司法實踐對行政應急權的審查，采取的是司法克制主義的原則，給予行政應急主體自由裁量權充分的尊重。但基層在采取應急救助、應急征用、應急強制等行政行為中，容易出現濫用公權力侵犯公民權利情況。因此，法律必須對行政應急行為的可訴范圍、訴訟程序、舉證義務、證據標準等作出規定，完善公民權利的救濟途徑，保障應急權力的合法、正當使用。
［作者單位：安徽省中國特色社會主義理論體系研究中心省委黨校（安徽行政學院）研究基地，省審計廳］
